김민희(대구대학교 교수)

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초등학생들의 방과후 돌봄공백을 해소하기 위한 재원 확보는 중요한 문제다.  ©강남구 청담 미미위 키움센터(출처 : 강남구청)

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아동돌봄의 공공성 확보를 위한 국가의 책임 강화는 시대적 요구이다. 이를 위해서는 재원 확보가 필수적이며, 관련 논의가 보다 심도 있게 진행될 필요가 있다. 현재 초등학생의 방과후 돌봄은 교육부의 초등돌봄교실, 보건복지부의 지역아동센터 및 다함께돌봄센터, 여성가족부의 청소년방과후아카데미, 부처 협력사업으로 운영되는 학교돌봄터 등 총 3개 부처, 5개 사업으로 구성된 「온종일 돌봄사업」으로 진행되고 있다. 총 규모는 연간 6,400억 정도이며, 이용 아동수는 문재인 정부에서 온종일돌봄체계를 구축할 당시 33만명(‘17년)에서 43만여명(‘21년)까지 확충하였으나, 목표한 53만명(’22년)을 달성하는 데는 다소 어려움이 예상된다. 실제로 초등돌봄을 이용할 의사가 있다는 수요 대비 공급률이 약 15% 정도로 매우 낮다는 점에서 향후 국가의 책임 및 보장을 위해 공공성을 강화하는 방향으로 정부 지원의 양적 확대는 불가피할 전망이다.

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이 글에서는 초등학생 대상의 온종일 돌봄에 초점을 두고 요구되는 재원 마련에 있어 고려할 사항을 먼저 살핀 후, 이를 토대로 향후 재원확보 및 운용방안에 대한 의견을 제시하고자 한다.

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첫째, 온종일돌봄의 공급 목표율에 대한 기준이 필요하다. 아동돌봄 기관의 공공성이 보장되기 위해서 현 수준 대비 돌봄 공급이 얼마나 늘어나야하는지를 정해야, 그에 필요한 재원규모가 산출되어 재정확보의 가능성을 검토해볼 수 있다. 예컨대, 돌봄수요 대비 공급 비율을 현재의 15%에서 예산 규모 등을 반영하여 50% 이상으로 단계적으로 확대하거나, 돌봄 요구가 있는 모든 아동 또는 전체 아동의 80% 이상을 수용한다고 가정하고 현재 공급을 확대해 나가는 방안도 가능할 것이다.

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둘째, 공급 목표율 산정 기준과 더불어 총 재정규모를 추정하기 위해 지원 대상을 결정해야 한다. 돌봄기관을 이용하는 대상은 영유아부터, 초등 저학년, 초등 고학년 등으로 구분할 수 있을 것이다. 현재 온종일돌봄은 주로 초등 저학년에 집중되어 있으나 향후 확대 과정에서 대상 확대도 검토할 수 있다. 돌봄이 필요한 가구 모두에게 서비스를 제공하기 어려운 경우 지원기준을 현재와 같이 소득이나 가정 내 돌봄공백 여부 등의 기준을 적용할 수 있다. 이러한 지원기준은 가용 가능한 재원과 지역 내 돌봄기관 규모에 따라 달리 적용할 수 있다는 측면에서 대상별 목표율을 정하는 단계가 선행되어야 한다. 다만 지원의 범위를 산정할 때, 중앙과 지방간 역할 분담, 수익자부담 정도에 대한 쟁점이 있기 때문에 부담주체별 지원 기준도 정립할 필요가 있다.

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셋째, 온종일돌봄 서비스의 ‘표준돌봄비용’ 산정을 검토할 필요가 있다. 재원 확보 기준을 산정할 때는 현재의 사업단위 방식을 그대로 적용하여 목표율 대비 총 재원규모를 추정하는 것이 가장 수월하다. 그러나 현재의 기관별 돌봄 비용이 가장 합리적인 수준이라고 보기는 어렵기 때문에 정상적인 돌봄과정 운영에 드는 최소 경비를 새롭게 구성해 돌봄서비스에 대한 표준돌봄비용을 산정하여 재원을 확보하는 방안도 고려할 수 있다.

표준돌봄비용은 포뮬러 방식​1)이 적용된다. 인건비, 운영비(프로그램, 급간식, 임대료, 기타 운영비), 시설비(매입, 리모델링 등) 등 현재 사용하고 있는 항목을 산정기준에 반영할 수 있고 보정계수를 활용하여 기관별 수요 및 특성을 반영할 수 있는 산정방식이다. 이를 위해서는 운영기관별로 서로 다르게 운영되고 있는 온종일돌봄사업에 대한 시설과 인력, 프로그램에 대한 표준화가 먼저 이뤄져야 한다. 최소한의 운영기준을 바탕으로 표준돌봄비용이 산정되어야 타당성이 확보될 수 있기 때문이다. 예를 들어, 현재 돌봄사업별로 매우 상이한 인건비 산정기준을 먼저 표준화한 후 표준돌봄비용 산정에 활용할 수 있다. 이를 통해 표준돌봄비용은 학생당 단가 또는 돌봄기관당 단가를 산출하여 향후 예산 확보의 근거로 활용할 수 있을 것이다.

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온종일돌봄 서비스 재원 확보를 위해 표준돌봄비용 산정을 검토할 필요가 있다. ©이미지투데이

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이러한 검토를 거쳐 총 재원규모가 산출되면, 재원확보 방안은 재정부담의 주체 등을 고려하여 다양한 형태로 검토해볼 수 있다. 먼저, 지금처럼 국고보조를 통해 매년 사업비를 확보하는 방식을 그대로 적용할 수 있다. 그러나 이 방식은 지방자치단체의 매칭 비용 부담이 과중될 수 있고, 돌봄의 보편성 및 공공성 측면에서 보면 사업 운영의 안정성을 저해할 수 있다는 문제가 있다. 또한 지자체의 자발적 돌봄 투자를 위축시킬 우려도 커서 지자체의 예산편성 및 운영 노력에 대한 중앙정부의 인센티브 제공 방식 등으로 변경하는 것이 보다 적절할 것으로 보인다.

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다음으로 기존 사업비 방식의 재구조화를 통해 재원 확보 방안을 모색할 수 있다. 현재 중앙부처, 사업별로 나뉜 온종일돌봄 관련 예산을 모두 통합하여 지자체에 배분하고, 지자체 내에서 돌봄비용을 수요자 욕구기반으로 돌봄기관에 배분하는 방식의 재구조화 방안이다. 그러나 이는 온종일돌봄 사업별로 목표율을 정하는 방식이기에 여전히 부처별 재원 확보 방식을 벗어나지 못했다는 점에서 돌봄의 사각지대가 발생하고 효율적인 운영을 저해할 수 있다.

또한 최근 논의되고 있는 돌봄비용에 대한 공동사업비(기금, 특별회계)제도를 도입하여 현재 사업단위로 편성되는 예산 또는 국고보조금을 통합 운영하는 것도 대안이 될 수 있다. 다만 이 경우 지자체와 교육청의 연계‧협력이 필수적이며 사업 담당 조직 및 인력을 배치하여 효율적인 운용을 도모해야 할 것이다.

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이외에도 현재 학교돌봄터 사업에서 교육부:복지부:지자체가 1:1:1로 재정 부담비중을 나누어 협력하는 것처럼 부담비중을 먼저 결정하고 부처별 예산을 편성하는 방식도 고려할 수 있다. 그리고 현행 지방교육재정교부금이 내국세의 20.79% 비율로 연동하여 산정하는 방식처럼 내국세의 일정비율을 지자체로 교부하거나, 지방교육재정교부금 또는 지방교부세의 기준재정수요 산정 방식에 돌봄비용을 포함하도록 개정하는 방식도 고려할 수 있다.

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돌봄재원 확보는 관련 법적 근거가 마련되어야 안정적으로 운용 및 시행이 가능하다. 앞서 제시한 방안에 대한 법적 근거 마련을 위해서는 지방재정법, 지방교육재정교부금법, 지방교부세법, 국고보조금 관련 법령(법, 시행령, 규정 등) 등 다양한 법령이 개정되어야 한다. 지자체는 이에 근거한 조례와 시행규칙 등을 제‧개정하여 운영할 필요가 있다.

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국가의 아동돌봄 책임성과 공공성 강화는 사회적 돌봄체계를 구축해 나가는 여정이다. 장기적으로는 모든 아동돌봄 수요를 반영하는 데 최종 목표를 두되 이를 뒷받침 할 수 있는 법적, 제도적 지원체제를 마련하는 과정이 필수적이다. 돌봄비용의 부담 주체와 범위에 대해서는 다양한 의견이 있기에 사회적 합의 과정을 통해 결정해나가야 한다.

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초등학생 대상의 돌봄을 넘어 전체 아동의 돌봄에 대한 공적 돌봄체계 마련도 필요하며, 현재의 돌봄수요를 모두 공적 돌봄체계에 포함시키는 목표를 수립할 경우 필요한 재원 규모는 급격히 증가할 것으로 예상된다. 이에 기존 저출산 대책, 돌봄비용 등의 재구조화 및 효율화 노력도 병행할 필요가 있다.

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※ 본 칼럼은 “최영, 이현, 민현정, 김민희(2022). 「돌봄공공성 강화 방안」. 저출산‧고령사회위원회 이슈페이퍼” 원고를 요약․발췌하여 제시함

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1) 포뮬러 방식(formula funding)이란, 최소 필수의 비용 소요판단에 근거하여 재정배분 표준을 공식화하여 배분하는 제도로서, 교육필요와 조건 간의 표준화를 도모한다는 측면에서 필요충족배분방식(need-based formula funding)이라고 할 수 있다.

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* 참고문헌*

교육부‧보건복지부(2021). 지자체-학교 협력돌봄 기본계획(안): 학교돌봄터 사업.

관계부처 합동(2018a). 온종일 돌봄체계 구축·운영 기본계획(안)- 1단계 체계 구축 및 선도사업 운영 -

관계부처 합동(2018b). ‘온종일 돌봄 생태계 구축’선도사업 기본계획(안).

관계부처 합동(2018c). 온종일 돌봄 생태계 구축 선도사업 기본